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大学管理制度

2019-06-12 作者:panlirx
大学管理制度

一、大学制度与内部管理概述
 
大学制度一般可以从宏观和微观两个层面进行。宏观的大学制度是指一个国家或地区的高等教育系统,包括大学管理体制、投资体制和办学体制等;微观的大学制度是指一所大学内部的组织结构和运行机制,包括组织机构、决策机制、激励机制、资源配置机制、工作机制(包括科研、教学和社会服务活动的运作模式)和制度创新机制等。袁贵仁部长认为,“现代大学制度的核心是在政府的宏观调控下,大学面向社会,依法自主办学,实行民主管理”。

现代学校制度的建设是教育制度创新的基本内容,它主要涉及学校与政府的关系、学校内部治理结构、学校与社会的关系。学校内部治理层面,要区别不同类型的学校建立法人治理结构。首先是制定学校章程;其次,学校内部治理的核心是完善决策、执行、监督的机构设置和运营程序,把决策、执行和监督三者分开,并有相互的制约;再次,在内部治理结构中,市场、学术、政府这三种力量如何通过一定的组织体系来协调其相互作用,也是现代学校制度创新中的一个需要探索的问题。

高等学校内部管理体制改革的目标是建立现代大学制度。现代大学制度的前提是与社会主义市场经济体制相适应,符合高等教育规律;核心是面向社会,依法自主办学,实行民主管理;特征是学术自治、政校分开,权责分明,管理科学;关键是建立现代大学法人制度。为了实现现代大学制度的目标,高等学校内部管理体制改革必须坚持管理体制多样化、资源配置社会化、教育活动市场化、管理法制化的方向。

高等学校内部管理体制改革的核心在于政治权力、行政权力、学术权力的科学配置与整合,外部又受市场的力量、政府的力量、社会的力量的制约和影响。高等学校内部管理体制改革呼唤重构政府、社会与高等学校的关系,落实高等学校办学自主权。市场的力量、政府的力量、社会的力量形成合力,与高等学校内部的力量形成互动,促进高等学校面向社会,依法自主办学,实行民主管理,将高等学校内部管理体制改革推向前进,推动建立和完善现代大学制度。

二、高校内部管理体制改革的内容变迁

1、起步较早、最有成效的内部体制改革:高校后勤社会化改革

上个世纪80年代初期,高校食堂就开始实行单项定额承包,逐渐转到90年代的综合承包方式,通过转机制、改体制、引进企业管理模式,发展到小机关、大实体、大服务,直至21世纪初各高校组建后勤集团。后勤社会化改革的成功主要体现在三大方面:第一,以学生公寓与食堂为重点的改革取得重大成效,为将近连续10年的高校扩招做出了巨大贡献,而且在服务质量上提高很快;第二,企业投入改革的积极性越来越高,许多企业进驻高校,校企联合建立后勤集团公司;第三,社会各界一致认为高校后勤社会化改革是一场成功的改革,许多学者越来越投入这一领域的理论研究。

2、涉及面最广、社会关注度最高的内部管理体制改革:人事与分配制度改革

作为整个高校内部管理体制改革的突破口,人事与分配制度改革试图从传统的人才管理转换到人力资源开发,打破计划体制下人才流动的壁垒,由人才的激发带动高等教育的激发。但就目前的改革局面来看,离这一目标的实现尚远。

3、呼吁最强烈、进展最慢的内部体制改革:高校自主权下放

从理论上来讲,高校自主权就是高校的,政府应该是归还而非下放,退一步讲,就算是下放,呼吁这么多年了,也早该下放了。政府一直不归还高校自主权更有可能的原因是长期以来形成的集权式管理传统以及政府全能的管理观念,同时也可能是由于不断困扰着高校的诚信危机以及高校自我约束机制的不完善。政府应主动进行改革,进行权力让渡,这才是当前真正解决高校办学自主权的核心所在。与此同时,政府要引导高校主动独立承担办学责任,面向社会办学,面向市场办学,建立办学的市场约束机制,用市场竞争和市场约束来引导和约束所获得的办学自主权。

4、目前讨论最热烈的内部体制改革:现代大学制度建设

现代大学制度包括两个基本层面,一是国家层面的关于大学的制度安排,涉及大学与政府的关系、大学与社会的关系、大学与大学的关系等方面。二是大学自身层面的内部制度设计,主要表现为大学的内部治理结构。实质上是要解决两个基本问题:如何促进大学的社会化,形成大学与社会的有效互动机制;如何解决好大学自身发展逻辑与服务社会的目的冲突问题。西方发达国家基本上都建立了与自身文化和国情相适应的现代大学制度。而我国的大学制度还存在着高校主体性地位缺失、高校自我行为目标缺失、高校间公平竞争机制缺失、高等教育系统开放性机制缺失、学术权力与行政权力平衡机制缺失等问题。

毋庸讳言,关于现代大学制度目前只是停留在学者的研究层面,还没有形成明确的政策文本来推进现代大学制度建设。这是因为现代大学制度是一个关涉到高等教育全局及根本的问题,要在实践上予以推进难度很大。同时,理论研究和比较研究也还存在一些盲点,特别是在引进西方先进国家经验的同时,如何结合中国国情和高等教育实际,通过制度创新来建设现代大学制度,还有诸多重大问题需要加以研究。

5、操作分歧最大的内部领导体制改革:党委领导下的校长负责制的健全与完善

第一,高校党政领导是否应该分设,即两个脑袋与一个脑袋的问题;第二,校长个人决策还是集体决策的问题;第三,党委或者书记的权限划分问题。第四,书记和校长的工作方式与态度问题。

三、高校内部管理体制改革的发展趋势

高校内部管理体制改革的目标有二个:一个是按精简效能原则进行的管理组织本体改革;另一个是以实现主体改革目标为目标,以学术管理为特征的配套改革。

1、简约化的高校组织结构

今后,除了教学和科研,其它活动基本上都会划归到服务性工作中去,这样一来,庞大的行政队伍将会不断缩编。

2、品状组合的高校权力结构

高校的权力结构由政治权力、行政权力、学术权力三者组成,改革之前一直都按官本位的政治权力标准对这三者进行排序,而这三者的先后顺序又恰恰决定着高校的工作重心。因此,在相当长的一段时间内,原本属于高校核心工作的科研与教学得不到重视,大学的学术实力一度沦为亚洲末流。重振学术,将成为高校唯一的生存之道。据当前学术权力的重归趋势来看,今后的权力结构将呈品字状分布,学术权力置于顶端,行政权力与政治权力构成底部支撑。虽然当下的教授委员会、学术委员会、学位与职称评定委员会等学术机构的力量还不够强大,不足以成为三者中的领衔力量,但单就校务委员会、董事会中不断增长的教授席位就已经说明学术权力处于上升态势,相比之下,原来过于强大的政治权力已经越来越超脱,成为高校发展保驾护航的重要力量;而在行政权力结构中,人才培养、人力资源配置、学科发展占绝对比重的事实,也彰显了行政权力服务于学术权力的一面。

3、质量+效率的复合式改革目标

从国外优秀大学的发展历史看,追求效率的大学也许算得上是现代大学,追求质量的大学则可称之为精英大学,而追求质量效率的大学才是具有超越气质的现代精英大学。

4、法制化的体制改革进程

当前,大学与政府、大学与社会、大学与大学以及大学内部管理缺乏规范、人治空间远大于法治空间。因此,高等教育领域亟盼具有能规范各级职能部门管理的法典出台,这样,呼吁多年的高校自主权才有可能真正回归高校,并在法律框架内实现责权统一。
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